Além disso, falhas estruturais, falta de padrões operacionais únicos, ausência de regras bem definidas e morosidade do processo de licenciamento, descompasso entre o desenvolvimento econômico e a conservação do meio ambiente, interpretações e exigências desordenadas, enfim, a falta de planejamento estratégico, tático e operacional para o desenvolvimento sustentado ambiental em consonância com o crescimento econômico do Estado, do município, e por que não dizer do país, completam o diagnóstico atual.

Diante destas fragilidades, um instrumento estratégico e valioso para o fortalecimento institucional de órgãos ambientais é o desenvolvimento de um Manual de Licenciamento Ambiental. Nele devem estar contidas normas e procedimentos para as diferentes tipologias de atividades e as orientações gerais que devem ser observados pelos profissionais atuantes na área, garantindo assim, a IMAGEM institucional, dando CREDIBILIDADE às ações praticadas sem arbitrariedades de critérios e, a RESPONSABILIDADE e a JUSTIÇA social no exercício das atribuições delegadas à autoridade ambiental.

Procedimentos, conceitos, critérios, exigências e parâmetros padronizados sobre a legislação vigente, em especial, a ambiental, uma vez desenvolvidos, implantados e consolidados, além da transparência perante a sociedade, inibem a atuação de grupos de interesses ou de ações políticas que muitas e muitas vezes geram “solução de continuidade” pela subjetividade com que é tratado cada requerimento de licenciamento interposto.

Estratégia de Ação para desenvolvimento do Manual de Procedimentos de Licenciamento Ambiental para órgãos ambientais

A estratégia é embasada em 7 grandes grupos de atividades, ilustradas acima em cores diferenciadas, conforme segue:

• Caracterização do Escopo de Licenciamento Ambiental no Estado/Município;
• Tratamento da Legislação Ambiental Vigente – Federal e Estadual;
• Aspectos Organizacionais / Know-how;
• Meio Físico;
• Normatização do Licenciamento Ambiental;
• Plano de Ação para Implementação; e
• Adequações e Aprimoramentos.

Este método vem sendo aprimorado ao longo dos anos de experiência em O&M,S, permite prestar um serviço de “consultoria de processo” e não somente de “produto”. A diferença básica entre uma e outra é que, na primeira, obriga-se o profissional a buscar compreender a cultura e o clima organizacional, os processos, o estado de arte, os planos e projetos de evolução, os pontos fortes e fracos, assim como, as oportunidades e ameaças institucionais – o que implica em um maior esforço e até mesmo um maior tempo de desenvolvimento, porém, via de regra apresenta os melhores resultados. Por outro lado, na segunda forma de prestação de serviços, ou seja, por produto, é comum ao profissional ater-se única e exclusivamente ao objeto do trabalho, normalmente sem qualquer comprometimento com a efetividade da sua aplicação no contexto institucional. Obviamente, as duas formas apresentam vantagens e desvantagens, que não considero oportuno nesta ocasião citar. Assim sendo, só para concluir o raciocínio, indica-se a consultoria “de processos” para processos operacionais dinâmicos (bem caracterizado em órgãos ambientais) e, “de produtos” para aqueles mais estáticos e mecânicos.

Voltando ao tema em tela, segue algumas considerações sobre cada fase do trabalho:

Caracterização do Escopo de Licenciamento Ambiental no Estado/Município

Diagnóstico Preliminar - O primeiro passo do trabalho é efetuar coletar o máximo de informações possíveis sobre o licenciamento exercido pelo órgão: o levantamento da situação atual da legislação, dos trâmites internos dos processos administrativos, dos critérios, parâmetros, procedimentos, formulários e demais meios e instrumentos atualmente adotados pelo órgão ambiental para análise e deliberação de requerimentos, observando as peculiaridades das modalidades e tipologias de empreendimentos selecionados, bem como, da estrutura organizacional, interações e competências para tal.

Esta atividade de diagnóstico preliminar permite ao consultor, além de se aprofundar no conhecimento da instituição, ponderar sobre as fragilidades e potencialidades do órgão, o que subsidia a elaboração dos produtos adequados à realidade local, onde os mesmos efetivamente serão utilizados.

Levantamento e Definição das Atividades Passíveis de Licenciamento Ambiental – Para estabelecer de forma clara e precisa a abrangência do Manual a ser desenvolvido se faz necessário definir qual é o universo de tipologias de empreendimentos, atividades e obras definidas como passíveis de Licenciamento Ambiental no Estado/Município em estudo. A princípio, já há uma relação estabelecida pela Resolução CONAMA no 237, de 19 de dezembro de 1997. No entanto, dado o perfil econômico do Estado/Município e as características do meio físico local, podem ocorrer diversas atividades que não são contempladas naquela relação mas que deveriam ser consideradas.

Assim, através de pesquisas e levantamentos em sistemas de informações ou manualmente através do resgate de documentos e publicações, observando inclusive a capacidade operacional do órgão, pode-se definir exatamente as tipologias que obrigatória e prioritariamente devem sujeitar-se ao Licenciamento Ambiental;

Estabelecimento dos Agrupamentos Normativos – Uma vez estando estabelecido o rol de atividades passíveis de licenciamento ambiental, deve-se efetuar o agrupamento das atividades de acordo com a similaridade de tratamento (processo administrativo, técnico e deliberativo) de licenciamento ambiental. Nesta etapa começa a ser esboçada a estrutura do Manual de Licenciamento propriamente dito, mais exatamente quanto ao estabelecimento das suas diversas seções;

Grupos de Atividades – Parte integrante da atividade anterior, nada mais é do que a partir do rol definido, definir as macro-atividades passíveis de licenciamento. A intenção é estabelecer um nível a mais para análise gerencial, mais abrangente e estratégico, puramente para fins de gestão ambiental. Desta forma, para exemplificar, suponha que aja a necessidade de saber todos os licenciamentos de Frigoríficos, Abatedouros e Matadouros do Estado/Município. Se não há a definição de uma macro-atividade com esta nomenclatura, haveria a necessidade de levantar separadamente todos os Abatedouros de Aves, de Bovinos e de Caprinos, mais os Matadouros de Aves, de Bovinos e de Caprinos e, mais as diversificações dos Frigoríficos.

Atividades Específicas – Também parte integrante do “Estabelecimento dos Agrupamentos Normativos”, é o refinamento da lista de atividades passíveis de licenciamento ambiental no Estado/Município, já observando o seu agrupamento tipológico. O objetivo de se manter uma lista atualizada de atividades é padronizar a sua nomenclatura, para que num futuro próximo, através do desenvolvimento de bancos de dados e ou sistemas informatizados, cada tipologia tenha um nome claro, único e preciso;

Potencial Poluidor / Degradador – De posse da lista de atividades, o próximo passo é avaliar, junto ao corpo técnico e ou através de bibliografia, definir qual é o potencial poluidor / degradador característico de cada uma, independentemente de em qual localização ela possa estar. Este atributo é muito importante para definir as diretrizes de licenciamento ambiental, quanto às modalidades de requerimento existentes e a exigência de estudos ambientais. Em outras palavras, é um indicativo do grau de cuidado e atenção que se deve ter quando da análise do requerimento de licenciamento. Quanto menor o grau poluidor / degradador, mais simples poderá ser o procedimento de licenciamento. Quanto maior, mais complexo e detalhado deverá ser o seu tratamento;

Parâmetros de Classificação do Porte dos Empreendimentos – Costumeiramente adota-se como referencial o número de empregados, a área construída e o investimento total, para definir o porte. No entanto, muitas vezes estes parâmetros “mascaram” o verdadeiro porte do empreendimento, atividade ou obra. Muitas e muitas vezes nos deparamos com atividades que acabam se enquadrando como de pequeno porte, mas que na realidade são até mesmo excepcionais, enquanto que outras, enquadradas como grandes, são mínimas.
Trata-se de uma atividade de pesquisa a bibliografia e de conhecimento técnico. Todavia, há que se cuidar para que os parâmetros estabelecidos não se transformem em algoritmos complicados e morosos para o seu enquadramento, para que não haja dificuldades em sua operacionalização.

Há que se considerar ainda, que em muitas tipologias, a definição do potencial poluidor / degradador está intrinsecamente relacionada ao porte do empreendimento, numa relação direta e proporcional; e

Estudos Ambientais – é a atividade de definir o rol de estudos, seus conceitos e sua aplicabilidade de acordo com o porte e o potencial poluidor / degradador. Por padrão, quanto menor forem o porte e o potencial poluidor / degradador, mais simples poderá ser o estudo a ser apresentado.

Tratamento da Legislação Ambiental Vigente – Federal, Estadual e Municipal (quando couber)

É premissa básica que o cidadão não é obrigado a fazer nada senão em virtude da Lei e, compete ao Poder Público fazê-la cumprir. Nesta frase resume-se a importância do conhecimento e da clareza de interpretação dos preceitos legais, observando-se sempre a hierarquia administrativa das esferas federal, estadual e municipal, onde o Estado pode ser mais restritivo do que a União e, os Municípios mais restritivos que o Estado, garantindo assim, que pelo menos os preceitos genéricos sejam respeitados.

Todavia, autoridades ambientais são órgãos eminentemente técnicos, porém, subordinado aos ditames legais. Ocorre que o acervo legal é muito vasto, sendo que na área ambiental, considerando as esferas federal e estadual, abrange mais de 400 diplomas – homologados e em vigência. Assim se faz necessário, num trabalho de normatização, estabelecer mecanismos de agilização para disseminação do conhecimento legal aos diversos técnicos, caso contrário, haveria a necessidade de todo e qualquer processo passar pelo crivo jurídico na sua tramitação, o que seria contra-producente ou na pior das hipóteses, muito moroso.

No entanto, não basta apenas relacionar os diversos instrumentos aplicáveis à matéria. Há que se pesquisar e transcrever nas diversas normas, os artigos, incisos, alíneas e parágrafos, para que não haja morosidade na busca e recuperação destas informações no dia-a-dia.

Modalidades de Licenciamento Ambiental – Com base na legislação vigente e no limite de competência do Estado/Município, deve-se deixar claro e transparente – interna e externamente, as diversas modalidades de licenciamento existentes (atos administrativos oficiais) passíveis de requerimento, bem como, as suas finalidades e aplicabilidade;

Parâmetros, Critérios e Restrições Legais – A legislação, de uma forma geral, não abrange todos os tipos de parâmetros, critérios e restrições existentes e aplicáveis, sejam de ordem técnica e ou administrativa. Entretanto, há que se buscar e disseminar àqueles previstos na Lei, cujo cumprimento é obrigatório.

Desta forma, em todas as normas de procedimentos buscar-se-á a apresentação de todos os parâmetros, critérios e restrições existentes e aplicáveis – sejam de ordem técnica, administrativa e ou legal;

Enquadramento de Requerimentos de acordo com o Estágio de Implementação dos Empreendimentos – conforme já citado anteriormente, a correta instrução do processo de licenciamento decorre da perfeita caracterização do empreendimento (porte, potencial poluidor/degradador, localização desejada) e do seu estágio de implementação. Assim sendo, há que se promover uma reflexão sobre as diversas fases possíveis de implementação em relação às diversas modalidades de requerimento e de penalização, em consonância com a Lei, deixando claro, quais ações devem ser tomadas em cada caso – independentemente de quem seja o interessado no empreendimento ou o atendente no órgão ambiental; e

Critérios de Cobrança de Taxas – qualquer taxa ou emolumentos impostos ao cidadão devem estar previstos na legislação, assim como, nos termos do Código do Consumidor, é obrigação daquele que cobra e direito daqueles que pagam, ter acesso à discriminação dos valores aplicados. Desta forma, outro aspecto a ser considerado nas normas é o detalhamento dos algoritmos de cálculo e aplicação.

Aspectos Organizacionais / Know-how

Não há como definir o fluxo de tramitação de processos corretamente sem ter claramente definida as atribuições e competências de cada área da instituição. Assim como, dado o caráter multi e interdisciplinar das atividades de controle ambiental, ignorar o nível de conhecimento de seus técnicos.

Desta forma, na normatização é condição sine-qua-non, avaliar criteriosamente:

Estrutura Organizacional – não só em nível de organogramas, mas também, da disponibilidade de recursos físicos, humanos e financeiros e, se possível, a cultura e o clima organizacional, suas crenças e valores;

Atribuições e Níveis de Competência – àquelas definidas no regulamento interno do órgão ambiental em estudo, analisando inclusive a necessidade de adequações e aprimoramentos;

Trâmites Administrativos Internos – a racionalização dos trâmites e uniformização de procedimentos; e

Conhecimento Técnico / Bibliografia – buscar a participação, colaboração e comprometimento dos técnicos da instituição quanto à disseminação do conhecimento e experiência adquiridos da matéria em estudo, e em não havendo, buscando o conhecimento ou aprimorando-o através de bibliografias recomendadas, comunidade científica ou, referenciais de outros Municípios, Estados ou até mesmo países.

Caracterização do Meio Físico

Nesta atividade reside uma variável de alta complexidade, uma vez, que a caracterização do meio físico decorre de altos investimentos e significativos estudos, sem o qual, todos os pareceres e deliberações do órgão ficam na dependência da efetividade e precisão das vistorias e inspeções.

Caracterização do Meio Físico – nesta atividade buscar-se-á resgatar todos os meios de caracterização do meio físico, notadamente, bases cartográficas de hidrografia, relevo, vegetação e outras que estejam em condições de uso; e
Condicionantes e Restrições de Uso do Solo – levantamento de informações concernentes a ordenamento territorial, Planos de Gestão ou de Conservação e Uso, e até mesmo, dentro das possibilidades, Planos Diretores de Municípios.
Normatização do Licenciamento Ambiental

Tendo dado o tratamento devido às atividades anteriores, nesta fase, são desenvolvidas as diversas normas necessárias, englobando em um só documento, todas as variáveis coletadas e trabalhadas. Neste momento, a participação dos técnicos, advogados e do corpo gerencial e diretivo do órgão reveste-se de fundamental importância, uma vez que não se escreve tudo que se faz, mas obrigatoriamente, tudo que se escreve deve ser fielmente cumprido.

Normas de Procedimentos – Em cada norma de procedimento é dado o tratamento específico a cada tema, englobando todos os aspectos necessários para a completa e correta execução do serviço, para que o executor não tenha a necessidade de buscar orientações ou subsídios em outros documentos; e

Manual de Procedimentos de Licenciamento Ambiental – No Manual, deverão ser agrupadas todas as normas desenvolvidas, conforme as seções concernentes.
Plano de Ação para Implementação

Não basta trabalhar no desenvolvimento de normas sem se preocupar com toda a infra-estrutura necessária para sua implementação. Assim, há que se ter em mente, a necessidade de tomar providências quanto a:

Logística – levantar e providenciar a alocação, disponibilização e ou aquisição dos materiais de apoio necessários ao desenvolvimento da atividade de acordo com o disposto na norma. Ex.: GPS, bases cartográficas, veículos, formulários, etc. O detalhe é que na maioria das vezes esta atividade demanda tempo e, se não observada, pode implicar na ineficácia do procedimento desenvolvido;

Capacitação / Internalização – a norma reflete a orientação institucional para execução das atividades e, apesar de, no seu desenvolvimento ter sido considerada a maior participação possível dos envolvidos, há que se promover um trabalho de nivelamento, capacitação e internalização – sem o qual, pode implicar em inconformidades na sua aplicação; e

Implantação – vencidas as etapas de logística e capacitação, deve-se promover a implantação propriamente dita. Há que se considerar aqui uma observação: à medida que cada norma é finalizada e aprovada, ela deve ser implementada de imediato, não havendo necessidade de esperar a conclusão de todo o Manual para somente então implantá-lo.

Adequações e Aprimoramentos

Estando as normas implantadas, compete aos responsáveis pela manutenção do Manual de Procedimentos, desenvolver mecanismos e sistemáticas de monitoria, controle e atualização contínua, para que o produto não entre em processo de obsolescência e desuso.

Como pode ser visto, o processo de normatização é cíclico e contínuo. Ao mesmo tempo em que novas normas são criadas de acordo com a necessidade da instituição, àquelas já existentes devem ser objeto de contínuo aprimoramento.

Outrossim, é importante deixar registrado que um Manual de Procedimentos, devidamente implantado e atualizado, tendo todos os instrumentos de coleta de informações padronizados, permite com baixo esforço partir para a especificação e desenvolvimento de sistemas informatizados e, Programas de Qualidade Total de Produtos e Serviços.